การปกครองของไทย

ประวัติศาสตร์ไทย คือ ประวัติศาสตร์ของประเทศไทย โดยการปกครองจะมีสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นแกนกลาง ปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จนถึงการเปลี่ยนการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย ในวันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕ และได้ปกครองในระบบประชาธิปไตยจนถึงปัจจุบัน

ยุคเริ่มแรก

ประวัติศาสตร์ที่มีการค้นพบในประเทศไทยที่เก่าแก่ที่สุดคือที่บ้านเชียง โดยสิ่งของที่ขุดพบมาจากในสมัยยุค ๓,๖๐๐ ปีก่อนคริสต์ศักราช โดยมีการพัฒนาเครื่องบรอนซ์ และมีการปลูกข้าว รวมถึงการติดต่อระหว่างชุมชนและมีระบอบการปกครองขึ้น มีหลายทฤษฎีที่พยายามหาที่มาของชนชาติไท ทฤษฎีดั้งเดิมเชื่อว่าชาวไทยในสมัยก่อนเคยมีถิ่นอาศัยอยู่ขึ้นไปทางตอนเหนือถึงแถบเทือกเขาอัลไต จากนั้นได้มีการทยอยอพยพเคลื่อนย้ายลงมาทางใต้สู่คาบสมุทรอินโดจีน หลายละลอกเป็นเวลาต่อเนื่องกันหลายพันปี โดยเชื่อว่าเกิดจากการแสวงหาทรัพยากรใหม่ แต่ทฤษฎีนี้ขาดหลักฐานทางโบราณคดีที่น่าเชื่อถือได้ ในขณะเดียวกันก็มีหลายทฤษฎีที่อธิบายว่าเดิมชนชาติไท ได้อาศัยอยู่เป็นบริเวณกว้างขวางในทางตอนใต้ของจีนจนถึงภาคเหนือของไทยและได้มีการอพยพลงใต้เรื่อย ๆ เข้ามาอาศัยอยู่ในดินแดนคาบสมุทรอินโดจีน จากนั้นได้อาศัยกระจัดกระจายปะปนกับกลุ่มชนดั้งเดิมในพื้นที่ โดยไม่มีปัญหามากนัก ซึ่งอาจเนื่องด้วยดินแดนคาบสมุทรอินโดจีนในช่วงเวลานั้นยังมีพื้นที่และทรัพยากรธรรมชาติเป็นจำนวนมาก ในขณะที่มีกลุ่มชนอาศัยอยู่เบาบาง ปัญหาการแย่งชิงทรัพยากรจึงไม่รุนแรง รวมทั้งลักษณะนิสัยของชาวไทนั้นเป็นผู้อ้อนน้อมและประนีประนอม ความสัมพ้นธ์ระหว่างชาวไทยกลุ่มต่างๆ อาจมีการติดต่ออย่างใกล้ชิดอยู่บ้าง ในฐานะของผู้มีภาษาวัฒนธรรมและที่มาอันเดียวกัน แต่การรวมตัวเป็นนิคมขนาดใหญ่หรือแว่นแคว้นยังไม่ปรากฏ ในเวลาต่อมา เมื่อมีชาวไทยอพยพลงมาอาศัยอยู่ในดินแดนคาบสมุทรอินโดจีนเป็นจำนวนมากขึ้น ชาวไทยจึงเริ่มมีบทบาทในภูมิภาค แต่ก็ยังคงจำกัดอยู่เพียงการเป็นกลุ่มอำนาจย่อย ๆ ภายใต้อำนาจการปกครองของชาวมอญและเขมร กระทั่งอำนาจของเขมรในดินแดนที่ราบลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาเริ่มอ่อนกำลังลง กลุ่มชนที่เคยตกอยู่ภายใต้อำนาจปกครองของเขมร รวมทั้งกลุ่มของชาวไทย 

ในช่วงต่อมา มีการปกครองของหลายอาณาจักรในบริเวณที่เป็นประเทศไทยในปัจจุบัน ได้แก่ ชาวมาเลย์ ชาวมอญ ชาวเขมร โดยอาณาจักรที่สำคัญได้แก่ อาณาจักรทวารวดีในตอนกลาง อาณาจักรศรีวิไชยในตอนใต้ และอาณาจักรเขมรซึ่งมีศูนย์กลางการปกครองที่นครวัด โดยคนไทยมีการอพยพมาจากดินแดนทางตะวันตกเฉียงใต้และทางใต้ของจีน ผ่านทางประเทศลาว 

 

ประวัติการปกครองของไทยสมัยกรุงธนบุรี

1. สภาพสังคมชีวิตความเป็นอยู่ถือได้ว่ามีการควบคุมกันอย่างเข้มงวดเพราะบ้านเมืองตกอยู่ในสภาวะสงคราม ต้องสู้รบกับพม่าข้าศึกอยู่ตลอดเวลานอกจากนี้ยังมี การเกณฑ์พลเรือนเข้ารับราชการทั้งนี้เพื่อป้องกันการหลีกเลี่ยงและหลบหนีการเกณฑ์แรงาน
2. การฟื้นฟูศิลปวัฒนธรรมรัชสมัยของพระเจ้าตากแม้จะไม่ยาวนานนักแต่ก็ยังได้ฟื้นฟูปรับปรุงบ้านเมืองในด้านวัฒนธรรมอันมากที่สำคัญมีดังนี้
2.1 ด้านศาสนา พระเจ้าตากทรงมีความเลื่อมใสศรัทธาในพระศาสนาอย่างมั่นคงทรงให้มีการชำระความบริสุทธิ์ของสงฆ์ทั้งหมดรูปใดที่ประพฤติไม่ดีให้ศึกออกไปพระองค์ทรงบริจาคทรัพย์ส่วนพระองค์ในการสร้างอุโบสถ และทรงคัดลอกพระไตรปิฎกที่นำมาจากวัดพระธาตุเมืองนครศรีธรรมราชเมื่อปี 2312
2.2 ด้านศิลปวัฒนธรรม พระเจ้าตากทรงมีภารกิจมากมายโดยเฉพาะการสร้างบ้านเมืองการป้องกันประเทศ และการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ จึงทำให้ผลงานในด้านนี้จึงไม่เด่นชัด สาเหตุอีกประการหนึ่งก็คือ บรรดาช่างฝีมือและช่างศิลป์ถูกพม่ากวาดต้อนไปเป็นจำนวนมาก ช่างที่มีอยู่ก็เป็นช่างฝึกหัดไม่อาจเทียบเท่าช่างในอยุธยาได้ ผลงานที่มีคือ วัดแจ้ง (วัดอรุณราชวรราม) และด้านก่อสร้างได้แก่ การสร้างพระราชวังป้อมปราการ เชิงเทิน ขาดความสวยงาม ส่วนทางด้าน วรรณกรรมมีผลงานสำคัญคือ รามเกียรติ์ เป็นต้น
2.3 ด้านนาฏศิลป์ มีการฟื้นฟูและเล่นฉลองในงานพิธีสำคัญตามแบบประเพณีสมัยอยุธยาดังเห็นได้จากพิธีสมโภชพระแก้วมรกตและพระบางซึ่งสมเด็จเจ้า พระยามหากษัตริย์ศึกได้อันเชิญมาจากเวียงจันทร์เพื่อประดิษฐานที่กรุงธนบุรีซึ่งในครั้นนั้นมีการจัดงานอย่างยิ่งใหญ่ใช้เวลา 7 วันมีการประชันการแสดงละครแสโขน การเล่นมโหรีพิณพาทย์ การเล่นบทดอกสร้อยสัดวาฯ
2.4 ด้านการศึกษา ในสมัยธนบุรียังคงอยู่ที่วัดเหมือนเมื่อสมัยอยุธยานั้นคือการเรียนที่วัดมีพระสอนหนังสือและยังคงใช้แบบเรียนจินดามณีซึ่งส่วนใหญ่จะเน้นเรื่องวิธีแต่งกาพย์กลอน ศึกษาศัพท์เขมร บาลีสันสฤตด้วยเพื่อประโยชน์ในการอ่านคัมภีร์พระพุทธศาสนา นอกนั้นก็เป็นวิชาเลขซึ่งนำใช้ในชีวิตประจำวัน สำหรัวิชาชีพพ่อแม่มีอาชีพอะไรก็ถ่ายทอดวิชานั้นให้แก่ลูกหลาน เช่น วิชาแพทย์โบราณ วิชาช่างปั้น ช่างถม ช่างแกะสลัก ช่างปั้นปูน ช่างเหล็กฯ ส่วนเด็กหญิงถือตามประเพณีโบราณคือ การเย็บปักถักร้อย ทำกับข้าว และการฝึกอบรมมารยาทของกุลสตรี สมัยนั้นไม่นิยมให้ผู้หญิงเรียนหนังสือจึงมีน้อยคนนักที่อ่านออกเขียนได้
การเมืองการปกครองและพัฒนาการด้านต่าง ๆ สมัยกรุงธนบุรี
ก่อนกรุงศรีอยุธยาแตกใน พ.ศ. ๒๓๑๐ สมเด็จพระเจ้าตาก (สิน) ซึ่งขณะนั้นยังเป็นพระยาวชิรปราการตีฝ่าวงล้อมพม่าเดินมุ่งหน้าไปทางหัวเมืองชายทะเลตะวันออก และได้รวมผู้คนที่อยู่ในบริเวณนี้ตั้งเป็นชุมนุมโดยยึดเมืองจันทบุรีเป็นฐานทัพ ให้ต่อเรือเตรียมไว้ จนกระทั่งเมื่อสิ้นฤดูมรสุม สมเด็จพระเจ้าตา (สิน) จึงเข้าโจมตีค่ายพม่าที่ธนบุรีและค่ายโพธิ์สามต้นที่อยุธยา และสามารถยึดค่ายนี้ได้ในวันที่ ๖ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๓๑๐ การที่สมเด็จพระเจ้าตากสินสามารถยึดธนบุรี และกรุงศรีอยุธยา คืนจากพม่าได้ ทำให้พระองค์มีความชอบธรรมในการสถาปนาพระองค์เองเป็นพระมหากษัตริย์ จึงได้ทรงสถาปนาธนบุรีขึ้นเป็นราชธานีในปีเดียวกันการสถาปนาธนบุรีเป็นราชธานีเมื่อสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชสามารถกู้เอกสารของชาติได้แล้ว ปัญหาสำคัญของไทยในขณะนั้นคือ การป้องกันตนเองให้พ้นจากการโจมตีโดยพม่า และหาอาหารให้พอเลี้ยงผู้คนที่มีชีวิตรอดจากสงคราม แต่สภาพอยุธยาอยุธยาขณะนั้นไม่อาจบูรณะฟื้นฟูได้อย่างรวดเร็วด้วยกำลังคนเพียงเล็กน้อย อีกทั้งพม่าได้รู้ลู่ทางและจุดอ่อนของอยุธยาเป็นอย่างดีแล้ว ดังนั้นพระองค์จำเป็นที่จะต้องหาชัยภูมิที่เหมาะ ในการสถาปนาราชธานีแห่งใหม่คือ กรุงที่ได้รับพระราชทานนามว่า “กรุงธนบุรีศรีมหาสมุทร”กรุงธนบุรีตั้งอยู่บนฝั่งตะวันตกของแม่น้ำเจ้าพระยา ซึ่งเป็นที่ตั้งของเมืองบางกอกเดิมซึ่งในสมัยอยุธยา เมืองบางกอกมีฐานะเป็น “เมืองท่าหน้าด่าน” คือ เป็นที่จอดเรือสินค้า และเป็นเมืองหน้าด่านทำหน้าที่ป้องกันข้าศึกษาที่ยกทัพเข้ามาทางปากน้ำเจ้าพระยารวมทั้งตรวจตราเก็บภาษีเรือและสินค้าที่ขึ้นล่องตามลำน้ำเจ้าพระยาตอนล่าง บางกอกจึงมีป้อมปราการ และ มีด่านภาษีเป็นด่านใหญ่ที่เรียกว่า ขนอนบางกอก เมืองบางกอกจึงมีชุมชนชาวต่างชาติ เช่น ชุมชนชาว จีน อินเดียมุสลิม ที่เดินทางมาติดต่อค้าขายและเป็นทางผ่านของนักเดินทาง เช่น นักการทูต พ่อค้า นักการทหาร และนักบวชที่เผยแผ่ศาสนา รวมทั้งนักเผชิญโชคที่ต้องการเดินทางไปยังอยุธยาดังนั้นโดยพื้นฐานที่ตั้งของธนบุรีจึงอยู่ในบริเวณที่ราบลุ่มอันอุดมสมบูรณ์ของปากน้ำเจ้าพระยาและเป็นเมืองที่มีความสมบูรณ์ทางเศรษฐกิจมาก่อนตลอดจนเป็นเมืองที่มีความปลอดภัย เพราะมีทั้งป้องปราการและแม่น้ำลำคลองที่ป้องกันไม่ให้ข้าศึกษาโจมตีได้โดยง่าย เมื่อสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชสถาปนาธนบุรีเป็นราชธานี พระองค์โปรดเกล้าให้สร้างพระราชวังเป็นที่ประทับ โดยสร้างพระราชวังชิดกับกำแพงเมืองทางใต้ มีอาณาเขตตั้งแต่ป้องวิชัยประสิทธิ์และวัดท้ายตลาดมาจนถึงวัดแจ้ง วัดทั้งสองจึงเป็นวัดในเขตพระราชฐาน สำหรับวัดแจ้งนั้นมีฐานะเป็นพระอารามหลวงสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช ทรงฟื้นฟูบ้านเมืองให้มีความเป็นปึกแผ่น โดยชักชวนให้ผู้คนที่หลบหนีสงครามกระจัดกระจายไปอยู่ตามที่ต่าง ๆ ให้กลับมาตั้งบ้านเรืองใหม่ พร้อมทั้งฟื้นฟูระบบระเบียบในการบริหารราชการแผ่นดินตามแบบสมัยอยุธยาการปกครองหัวเมืองในสมัยธนบุรียศของผู้ปกครองเมือง- การปกครองหัวเมืองชั้นใน- การปกครองหัวเมืองชั้นนอก- การปกครองเมืองประเทศราชผู้รั้งเมืองเจ้าพระยาผู้ครองนครพัฒนาการด้านเศรษฐกิจในตอนต้นสมัยสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช ภาวะทางเศรษฐกิจของไทยอยู่ในสภาพลำบาก เนื่องจากเกิดการขาดแคลนอาหารอย่างหนักทั้งนี้เพราะราษฎรมิได้ทำนาในระหว่างการศึกสงครามแม้ว่าภายหลังจากที่พระองค์กู้เอกราชได้แล้ว การทำนาก็ยังไม่ได้ผล เพราะฝนฟ้าไม่ตกต้องตามฤดูกาล ในการขจัดปัญหาเรื่องการขาดแคลนอาหารนั้น สมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชทรงมีวิธีแก้ปัญหาเฉพาะหน้า คือ ทรงรับซื้อข้าวจากพ่อค้าจากเรือสำเภาพัฒนาการด้านความสัมพันธ์กับต่างชาติขณะที่สมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชทรงเป็นผู้นำ คนไทยร่วมแรงร่วมใจสร้างความเป็นเอกภาพให้กับบ้านเมืองอยู่นั้น คนไทยยังมีความกังวลที่จะรักษาชาติบ้านเมืองให้อยู่รอดปลอดภัย ดังนั้นความสัมพันธ์กับต่างชาติสมัยธนบุรี จึงมีลักษณะการทำสงครามตลอดสมัย ทั้งสงครามป้องกันอาณาจักรและขยายอาณาเขต ตลอดจนความสัมพันธ์ทางด้านสังคมสมัยธนบุรีคล้ายกับสังคมอยุธยา คือ โครงสร้างทางสังคมประกอบด้วยกลุ่มคนคือกลุ่มชนชั้นผู้ปกครอง ได้แก่ พระมหากษัตริย์ พระราชวงศ์ และขุนนางกลุ่มชนชั้นที่ถูกปกครอง ได้แก่ ไพร่ ทาสกลุ่มชนชั้นพิเศษ ได้แก่ นักบวช เช่น พระสงฆ์ และพราหมณ์

 

สภาพทางการเมืองในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น ยังคงรูปแบบของระบบประชาธิปไตยอันเป็นระบบการปกครองที่สืบทอดมาช้านาน การเปลี่ยนแปลงภายในตัวระบบอยู่ที่การปรับบทบาทของสถาบันกษัตริย์ ซึ่งเป็นสถาบันสูงสุดที่ทำหน้าที่ปกครองประเทศ รูปแบบของสถาบ้นกษัตริย์สมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น คลายความเป็นเทวราชาลงเป็นอย่างมาก ขณะเดียวกันก็กลับเน้นคติและรูปแบบของธรรมราชาขึ้นแทนที่ อย่างไรก็ตาม อำนาจอันล้นพ้นของพระมหากษัตริย์ก็มีอยู่แต่ในทางทฤษฎี เพราะในทางปฏิบัติ พระราชอำนาจของพระองค์กลับถูกจำกัดลงด้วยคติธรรมในการปกครอง ซึ่งอิงหลักธรรมของพุทธศาสนา คือ ทศพิธราชธรรม กับอีกประการหนึ่ง คือ การถูกแบ่งพระราชอำนาจตามการจัดระเบียบควบคุมในระบบไพร่ ซึ่งถือกันว่า พระมหากษัตริย์คือมูลนายสูงสุดที่อยู่เหนือมูลนายทั้งปวง แต่ในทางปฏิบัติพระองค์ก็มิอาจจะควบคุมดูแลไพร่พลเป็นจำนวนมากได้ทั่วถึง จึงต้องแบ่งพระราชอำนาจในการบังคับบัญชากำลังคนให้กับมูลนายในระดับรองๆ ลงมา ในลักษณะเช่นนั้น มูลนายที่ได้รับมอบหมายให้กำกับไพร่และบริหารราชการแผ่นดินต่างพระเนตรพระกรรณ จึงเป็นกลุ่มอำนาจมีอีกกลุ่มหนึ่ง ซึ่งกลุ่มใดจะมีอำนาจเหนือกลุ่มใดก็แล้วแต่สภาพแวดล้อมของสังคมในขณะนั้นเป็นสำคัญ

การปกครองและการบริหารประเทศในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น กล่าวได้ว่า รูปแบบของการปกครอง ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ยังคงยึดตามแบบฉบับที่สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ทรงวางระเบียบไว้ จะมีการเปลี่ยนแปลงก็เพียงเล็กน้อย เช่น ในสมัยรัชกาลที่ ๑ โปรดฯ ให้คืนเขตการปกครองในหัวเมืองภาคใต้กลับให้สมุหกลาโหมตามเดิม ส่วนสมุหนายกให้ปกครองหัวเมืองทางเหนือ ส่วนพระคลังดูแลหัวเมืองชายทะเล ในด้านระบบการบริหาร ก็ยังคงมีอัครมหาเสนาบดี ๒ ฝ่าย คือ สมุหนายกเป็นหัวหน้าฝ่ายพลเรือน ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือ และสมุหกลาโหม เป็นหัวหน้าราชการฝ่ายทหาร ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้ ตำแหน่งรองลงมาคือ เสนาบดีจตุสดมภ์ แบ่งตามชื่อกรมที่มีอยู่คือ เวียง วัง คลังและ นา ในบรรดาเสนาทั้ง ๔ กรมนี้ เสนาบดีกรมคลังจะมีบทบาทและภาระหน้าที่มากที่สุด คือนอกจากจะบริหารการคลังของประเทศแล้ว ยังมีหน้าที่ดูแลบังคับบัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออก เสนาบดีทั้งหลายมีอำนาจสั่งการภายในเขตความรับผิดชอบของตน รูปแบบที่ถือปฏิบัติก็คือ ส่งคำสั่งและรับรายงานจากเมืองในสังกัดของตน ถ้ามีเรื่องร้ายที่เกิดขึ้น เสนาบดีเจ้าสังกัดจะเป็นแม่ทัพออกไปจัดการเรื่องต่างๆ ให้เรียบร้อย มีศาลของตัวเองและสิทธิในการเก็บภาษีอากรในดินแดนสังกัดของตน รวมทั้งดูแลการลักเลขทะเบียนกำลังคนในสังกัดด้วย

การบริหารในระดับต่ำลงมา อาศัยรูปแบบการปกครองคนในระบบไพร่ คือ แบ่งฝ่ายงานออกเป็นกรมกองต่างๆ แต่ละกรมกอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการควบคุมกำลังคนในสังกัดของตน โครงสร้างของแต่ละกรม ประกอบด้วยขุนนางข้าราชการอย่างน้อย ๓ ตำแหน่ง คือ เจ้ากรม ปลัดกรม และสมุห์บัญชี กรมมีทั้งขนาดใหญ่และขนาดเล็ก กรมใหญ่มักเป็นกรมสำคัญ เจ้ากรมมีบรรดาศักดิ์ถึงขนาดเจ้าพระยาหรือพระยา

กรมของเจ้านายที่มีความสำคัญมากที่สุด ได้แก่ กรมของพระมหาอุปราช ซึ่งเรียกกันว่า กรมพระราชวังบวรสถานมงคล กรมของพระองค์มีไพร่พลขึ้นสังกัดมาก กรมของเจ้านายมิได้ทำหน้าที่บริหารราชการโดยตรง ถือเป็นกรมที่ควบคุมกำลังคนเป็นสำคัญ เพราะฉะนั้น การแต่งตั้งเจ้านายขึ้นทรงกรมจึงเป็นการให้ทั้งความสำคัญ เกียรติยศ และความมั่นคงเพราะไพร่พลในครอบครองเป็นเครื่องหมายแสดงถึงอำนาจและความมั่งคั่งของมูลนายผู้เป็นเจ้าของการบริหารราชการส่วนกลาง มีพระมหากษัตริย์เป็นมูลนายระดับสูงสุด เจ้านายกับขุนนางข้าราชการผู้บังคับบัญชากรมต่างๆ ทั้งฝ่ายทหารและพลเรือน ฐานะเป็นมูลนายในระดับสูง ช่วยบริหารราชการ โดยมีนายหมวด นายกอง เป็นมูลนายระดับล่างอยู่ใต้บังคับบัญชา และทำหน้าที่ควบคุมไพร่อีกต่อหนึ่ง การสั่งราชการจะผ่านลำดับชั้นของมูลนายลงมาจนถึงไพร่

สำหรับการปกครองในส่วนภูมิภาคหรือการปกครองหัวเมือง ขึ้นอยู่กับอัครมหาเสนาบดี ๒ ท่าน และเสนาบดีคลัง ดังได้กล่าวไว้ข้างต้น หัวเมืองแบ่งออกเป็นสองชั้นใหญ่ๆ ได้แก่ หัวเมืองชั้นในและหัวเมืองชั้นอก การแบ่งหัวเมืองยังมีอีกวิธีหนึ่ง โดยแบ่งออกเป็น ๔ ขั้น คือ เอก โท ตรี จัตวา ตามความสำคัญทางยุทธศาสตร์และราษฎร

หัวเมืองชั้นใน เป็นหน่วยปกครองที่อยู่ใกล้เมืองหลวง มีเจ้าเมืองหรือผู้รั้ง ทำหน้าที่เป็นหัวหน้าปกครองดูแล

หัวเมืองชั้นนอก มีทั้งหัวเมืองใหญ่ หัวเมืองรอง และหัวเมืองชายแดน หัวเมืองเหล่านี้ อยู่ใต้การปกครองของเจ้าเมือง และข้าราชการในเมืองนั้นๆ

นโยบายที่ใช้ในการปกครองหัวเมืองในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น มีการเปลี่ยนแปลงเพื่อความกระชับยิ่งขึ้น กล่าวคือ รัชกาลที่ ๑ ได้ทรงออกพระราชกำหนดตัดทอนอำนาจเจ้าเมืองในการแต่งตั้งข้าราชการที่สำคัญๆ ทุกตำแหน่ง โดยโอนอำนาจการแต่งตั้งจากกรมเมืองในเมืองหลวง นับเป็นการขยายอำนาจของส่วนกลาง โดยอาศัยการสร้างความจงรักภักดีให้เกิดขึ้นกับเจ้านายทั้งสองฝ่าย คือ ทั้งเจ้าเมือง และข้าราชการที่แต่งตั้งตนในส่วนกลาง ตำแหน่งต่างๆ เหล่านี้ต้องรายงานตัวต่อผู้ตั้งทุกปี ทั้งนี้เพื่อผลในการควบคุมไพร่พลและเกณฑ์ไพร่มาใช้ เพราะฉะนั้น มูลนายในเมืองหลวงจึงได้ควบคุมสัสดีต่างจังหวัดอย่างใกล้ชิด

ส่วนการปกครองในประเทศราช เช่น ลาว เขมร มลายู นั้น ไทยใช้วิธีปกครองโดยทางอ้อม ส่วนใหญ่จะปลูกฝังความนิยมไทยลงในความรู้สึกของเจ้านายเมืองขึ้น โดยการนำเจ้านายจากประเทศราชมาอบรมเลี้ยงดูในฐานะพระราชบุตรบุญธรรมของพระมหากษัตริย์ในราชสำนักไทยหรือสนับสนุนให้มีการแต่งงานกันระหว่างเจ้านายทั้งสองฝ่าย และภายหลังก็ส่งเจ้านายพระองค์นั้นไปปกครองเมืองประเทศราช ด้วยวิธีนี้ จึงทำให้เกิดความรู้สึกผูกพันกันขึ้นระหว่างกษัตริย์ไทยกับเจ้านายเมืองขึ้น การปกครอง หรือการขยายอำนาจอิทธิพลในอาณาจักรต่างๆ เหล่านี้ ฝ่ายไทยและประเทศราชไม่มีการทำสัญญาเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ขึ้นกับอำนาจความมั่นคงของราชอาณาจักรไทย เพราะฉะนั้น ในช่วงใดที่ประเทศอ่อนแอ เมืองขึ้นก็อาจแข็งเมืองหรือหันไปหาแหล่งอำนาจใหม่ เพราะฉะนั้น เมื่ออำนาจตะวันออกแผ่อิทธิพลเข้ามาในดินแดนเอเซียอาคเนย์ ปัญหาเรื่องอิทธิพลในเขตแดนต่างๆ จึงเป็นประเด็นสำคัญที่ต้องเวลาทำความตกลงกัน 

ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ได้ทรงปฏิรูปการปกครองแผ่นดินอย่างขนานใหญ่ ควบคู่ไปกับการปฏิรูปเศรษฐกิจและสังคม ทั้งนี้ก็เพื่อให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป การปฏิรูปเศรษฐกิจ ก็ได้แก่ การปรับปรุงระบบบริหารงานคลังและภาษีอากร ส่วนการปฏิรูปสังคมก็ได้แก่ การเลิกทาส การปฏิรูปการศึกษา รวมทั้งการปรับปรุงการสื่อสาร และการคมนาคม เป็นต้น

สำหรับมูลเหตุสำคัญที่ผลักดันให้มีการปฏิรูปการปกครอง มีอยู่ ๒ ประการ คือ

 ๑.มูลเหตุภายใน ทรงพิจารณาเห็นว่าการปกครองแบบเดิมไม่เหมาะสมกับสภาพทางการปกครองและทางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป เช่น ประเทศไทยมีประชากรเพิ่มขึ้น การคมนมคมและการติดต่อสื่อสารเริ่มมีความทันสมัยมากขึ้น การปกครองแบบเดิมจะมีผลทำให้ประเทศชาติขาดเอกภาพในการปกครอง ขาดประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดินและพัฒนาได้ยาก

 ๒.มูลเหตุภายนอก ทรงพิจารณาเห็นว่า หากไม่ทรงปฏิรูปการปกครองแผ่นดินย่อมจะเป็นอันตรายต่อเอกราชของชาติ เพราะขณะนั้น จักวรรดินิยมตะวันตก ได้เข้ามาแสวงหาอาณานิคมในแถบเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ นอกจากนั้น แต่เดิมเราต้องยินยอมให้ประเทศตะวันตกหลายประเทศมีสิทธิภาพนอกอาณาเขตคือ สามารถตั้งศาลกงสุลขึ้นมาพิจารณาความคนในบังคับของตนได้ โดยไม่ต้องอยู่ใต้การบังคับของศาลไทย เพราะอ้างว่า ศาลไทยล้าสมัย

ยุคสมัยกรุงศรีอยุธยา

อยุธยาในช่วงแรกนั้นมิได้เป็นศูนย์กลางของชาวไทยในดินแดนคาบสมุทรอินโดจีนทั้งปวง แต่ด้วยความเข้มแข็งที่ทวีเพิ่มขึ้นประกอบกับวิธีการทางการสร้างความสัมพันธ์กับชาวไทยกลุ่มต่าง ๆ ในที่สุดอยุธยาก็สามารถรวบรวมกลุ่มชาวไทยต่างๆ ในดินแดนแถบนี้ให้เข้ามาอยู่ภายใต้อำนาจอย่างหลวม ๆ ได้ กระทั่งเมื่อพม่าได้เข้ามารุกรานและสามารถครอบครองอยุธยาได้ช่วงระยะเวลาหนึ่ง อยุธยาจึงได้หล่อหลอมเป็นอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวกันอย่างแท้จริง ซึ่งก็ได้สร้างความมั่นคงเข้มแข็งให้กับอยุธยาเป็นอย่างมาก แต่ด้วยปัญหาความขัดแย้งภายในที่มีความรุนแรงอย่างต่อเนื่อง ในที่สุดอยุธยาก็ไม่สามารถเป็นศูนย์รวมความสามัคคีของชาวไทยทั้งมวลได้ ทำให้ต้องถูกทำลายลงโดยกองทัพของพม่าอย่างง่ายดายเกินความคาดหมาย การล่มสลายลงของอาณาจักรอยุธยาทำให้ระบบระเบียบที่กลายเป็นอุปสรรคต่อการบริหารนั้นถูกทำลายลง ความเข้มแข็งของอยุธยาจึงถูกแสดงออกภายหลังจากการล่มสลายลงของตัวมันเอง การประกาศเอกราชจากพม่าในเวลาอันสั้นในขณะที่ฝ่ายพม่าก็มีปัญหาเช่นกันอาจมิใช่ตัวอย่างที่ดีที่จะยกมาอ้างอิง แต่การก่อร่างสร้างอาณาจักรของชาวไทยขึ้นมาใหม่ ท่ามกลางสภาพความแตกแยกและความพยายามที่จะเข้ามารุกรานจากกลุ่มชาวต่างๆ รายรอบนั้นย่อมแทบที่จะเป็นไปไม่ได้หากอาณาจักรอยุธยามิได้ฟูมฟักความเข้มแข็งนี้ไว้ให้ อาณาจักรใหม่ของชาวไทยยังต้องเผชิญกับความขัดแย้งภายในอีกรอบหนึ่งระหว่างกลุ่มขุนนางระดับล่างและกลุ่มขุนนางระดับสูงจาก อาณาจักรอยุธยาเดิม ซึ่งในที่สุดกลุ่มขุนนางระดับสูงจากอาณาจักรอยุธยาเดิมก็ได้รับชัยชนะ เนื่องจากเมื่ออาณาจักรเริ่มมีความมั่นคงเป็นปึกแผ่น ความสามารถในเชิงรัฐศาสตร์และการเมืองอันลึกซึ้ง ย่อมทวีความสำคัญมากกว่าความสามารถในการสงครามประการเดียว 

การปกครองสมัยกรุงศรีอยุธยาระยะแรก 

สมัยกรุงศรีอยุธยาระยะแรกกำหนดโดยถือเอารูปแบบการปกครองที่มีแนวเดียวกัน คือ ตั้งแต่สถาปนากรุงศรีอยุธยาเป็นราชานีสมัยสมเด็จ พระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) จนถึง สมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๒ (เจ้าสามพระยา) แบ่งการปกครองออกเป็น 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ 

ฝ่ายบริหาร

พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการบริการาชการผ่านดินและเป็นพระเจ้าแผ่นดินอย่างสมบูรณ์ ดังข้อความในพระไอยการลักษณะเบ็ดเสร็จที่ประกาศเมื่อ พ.ศ.๑๙๐๒ กำหนดให้แผ่นดินทั่วแว่นแคว้นเป็นที่ที่พระมหากษัตริย์ให้ราษฎรอาศัยอยุ่ห้ามซื้อขายแก่กัน ส่วนการควบคุมปกครองดูแลราษฎรกำหนดไว้ในพระไอยการบานแผนก ความว่า ให้เจ้าพญาแลพญา พระมหาราชครู พระหลวง เมือง เจ้าราชนิกูล ขุนหมื่น พัน ทนาย ฝ่ายทหาร พลเรือน สมใน สมนอก สังกัดพันทั้งปวงให้ยื่นเทบียรหางว่าวหมู่ไพร่หลวง แลภักพวกสมกำลัง เลกไท เลกทาษ ขึ้นไว้แก่สัศดีซ้ายขวาจงทุกหมู่ทุกกรม? แสดงถึงการบริหาร บ้านเมืองแบบกึ่งกระจายอำนาจและแม้ว่ากฎหมายต่าง ๆ ดูจะให้อำนาจล้นพ้นแก่พระมหากษัตริย์ในการบริหารบ้านเมือง แต่จริง ๆ แล้ว มีข้อจำกัดพระราชอำนาจ เช่น ความเป็นธรรมราชา และพระราชกำหนดกฎหมายต่าง ๆ ที่ โปรดเกล้าฯ ให้ตราขึ้นไว้เพื่อทัดทานการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่อาจจะมิชอบด้วยเหตุผล การปกครองทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาค สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) ได้ทรงวางระเบียบโดยแบ่งเมือง เป็นชั้น ๆ คือ กรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานี และศูนย์กลาง

สำหรับส่วนกลางหรือราชธานี จัดระเบียบบริหารตามแบบเขมร คือ จัดเป็นจัตุสดมภ์ ได้แก่ เวียง วัง คลัง นา มีหน้าที่ดังนี้

๑.เวียงหรือเมือง มีขุนเมืองปกครองท้องที่บังคับบัญชาขุนและแขวงในกรุง รักษา ความเรียบร้อยปราบปรามโจรผู้ร้ายและลงโทษผู้ทำผิด

๒.วัง มีขุนวังดูแลราชการเกี่ยวกับราชสำนัก รักษาพระราชมณเฑียร พระราชวังชั้นนอก ชั้นใน พระราชพิธี ทั้งปวง บังคับบัญชาราชการฝ่ายใน รวมทั้งพิจารณาพิพากษาคดีของราษฎรเป็นการแบ่งเบาพระราชภาระในด้านตุลาการ

๓.กรมคลัง มีขุนคลัง ทำหน้าที่จัดการ เกี่ยวกับพระราชทรัพย์การการภาษีอากร

๔.กรมนา มีขุนนาทำหน้าที่ดูแลการทำไร่ทำนา และจัดหารักษาเสบียงอาหารสำหรับพระนคร

เมืองลูกหลวงหรือเมืองหน้าด่าน ตั้งอยุ่ ๔ ทิศ สำหรับป้องกันราชานี ระยะทางไปมาถึงกันภายใน ๒ วัน คือ เมืองลพบุรี เมือนนครนายก เมืองพระปะแดง และเมืองสุพรรณบุรี มีพระ ราชโอรสหรือเจ้านายชั้นสูงปกครอง

มีหัวเมืองชั้นในอยู่ถัดออกไป คือ ทิศเหนือมีเมืองพรหมบุรี เมืองอินทร์บุรี เมืองสิงห์ เมืองแพรก (เมืองสรรค์) ทิศตะวันออกมีเมืองปราจีนบุรี เมืองฉะเชิงเทรา เมืองชลบุรี ทิศใต้มี เมืองเพชรบุรี ทิศตะวันตกมีเมืองราชบุรี พระมหากษัตริย์แต่งตั้งเจ้าเมืองจากส่วนกลางให้ไปปกครองเมืองเหล่านี้

เมืองที่อยู่ไกลออกไป คือ เมืองเจ้าพระยามหานครหรือหัวเมืองชั้นนอก เป็นเมืองใหญ่ เช่น เมืองนครราชสีมา (โคราดบุรี) เมืองจันทบุรี เมืองนครศรีธรรมราช เมืองพัทลุง เมืองสงขลา เมืองตะนาวศรี เมืองทวาย เมืองเชียงกราน เป็นต้น มีเจ้า นายชั้นสูงไปปกครอง

เมืองที่อยู่ไกลออกไปมาก ประชาชนเป็นชาวต่างชาติต่างภาษากับอยุธยา เรียกว่าเมืองประเทศราช ได้แก่ เมืองกัมพูชา มะละกา และยะโฮว์

การบริหาราชการส่วนภูมิภาคแบบนี้มีข้อเสียตรงที่ว่า หัวเมืองชั้นนอกอยู่ไกลจากราชธานีระยะเดินทางหลายวันมาก ส่วนกลางไม่สามารถควบคุมใกล้ชิด เจ้าเมืองเหล่านี้จึง ปกครองบ้านเมืองอย่างแทบไม่ต้องขึ้นกับการบริหารราชการส่วนกลางเลย ดังนั้น ถ้ามีการเปลี่ยนแปลงรัชกาลหรือกษัตริย์ที่ปกครองอ่อนแอ ความวุ่นวายมักจะเกิดขึ้นโดยเจ้าเมืองคิดตั้งตัวเป็นอิสระ ทำให้ไม่มีความเป็นอันหนึ่งอัน เดียวกันของราชอาณาจักร นอกจากนั้น เมืองลุกหลวงหรือเมืองหน้าด่านที่ให้พระบรมวงศานุวงศ์ชั้นสูงไปปกครองนั้น เป็นเมืองที่มีความสำคัญสำหรับป้องกันราชธานี ดังนั้น จึงต้องมีความเข้มแข็งมั่นคงมาก เมื่อเข้มแข็งและมั่น คงถึงขนาดอาจท้าทายพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ได้ โดยเฉพาะถ้ามีการเปลี่ยนรัชกาลใหม่ เจ้าเมืองลูกหลวงอาจกระด้างกระเดื่องและที่ร้ายแรงหนักถึงขนาดยกทัพมาช่วงชิงพระราชบัลลังก์ก็มีมาแล้ว 

ฝ่ายนิติบัญญัติ

พระมหากษัตริย์ ทรงมีพระราชอำนาจในการบัญญัติกฎหมายออกมาให้ประชาชนได้ยึดถือปฏิบัติ เป็นกฎหมายที่ พยายามให้ความยุติธรรมแก่สังคม มีการปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับเหตุการณ์อยู่ตลอดเวลาและมีครบทุกด้าน เช่น กฎหมายที่กำหนดสิทธิหน้าที่ของประชาชน กฎหมายเกี่ยวกับการพิจารณาตัดสินคดี กฎหมายปกครองแผ่นดิน อีกมากมายหลายลักษณะ รวมทุกลักษณะแล้วมีถึง ๑,๖๐๓ บท จำแนกตามรัชกาลได้ดังนี้ 

สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) มีกฎหมายรวม ๑๐ ฉบับ คือ

๑.ลักษณะพยาน ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๘๙๔

๒.ลักษณะอาญาหลวง ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๘๙๕

๓.ลักษณะรับฟ้อง ตรา เมื่อ พ.ศ. ๑๘๙๙

๔.ลักษณะลักพา ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๘๙๙

๕.ลักษณะอาญาราษฎร ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๙๐๑

๖.ลักษณะโจร ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๙๐๓

๗.ลักษณะโจร เพิ่มเติม (ว่าด้วยสมโจร) ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๙๑๐

๘.ลักษณะเบ็ดเสร็จ (ว่าด้วยที่ดิน) ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๙๐๓

๙.ลักษณะผัวเมีย ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๙๐๔

๑๐.ลักษณะผัวเมีย ( เพิ่มเติม) ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๙๐๕ 

สมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๒ (เจ้าสามพระยา) มีเพียงฉบับเดียว คือ กฎหมายลักษณะอาญาหลวง (เพิ่มเติม) ตราเมื่อ พ.ศ. ๑๙๗๖

ฝ่ายตุลาการ

พระมหากษัตริย์ ทรงใช้อำนาจตุลาการโดยผ่านคณะตุลาการ ทรงโปรดเกล้าฯ ตั้งศาล ๔ ประเภท คือ

๑.ศาลกรมวัง พิพากษาคดีราษฎรฟ้องร้องกันเอง

๒.ศาลกรมเมืองหรือนครบาล คดีที่ขึ้นศาลนี้เป็นคดีร้ายแรง เช่น ผู้ร้ายที่เป็นเสี้ยนหนามแผ่นดิน

๓.ศาลกรมนา พิพากษาคดีเกี่ยวกับ ที่นา โค กระบือ

๔.ศาลกรมคลัง พิพากษาคดีเกี่ยวกับพระราชทรัพย์หลวง 

การพิจารณาคดีความหรือการพิพากษาคดี ใช้บุคคล ๒ พวกทำหน้าที่ คือ พวกแรกเรียกว่า ลูกขุน ณ ศาลา เป็นข้าราชการไทยที่มีหน้าที่รับฟ้อง บังคับคดี และลงโทษ พวกที่สองเรียกว่าลูกขุน ณ ศาลหลวง เป็น พราหมณ์ผู้เชี่ยวชาญในพระธรรมศาสตร์ จำนวน ๑๒ คน ทำหน้าที่ตรวจสำนวนและตัดสินชี้ขาด วิธีพิจารณาความมีขั้นตอนว่า ผู้จะฟ้องร้องต้องไปร้องอต่อจ่าศาล เมื่อจ่าศาลจดถ้อยคำแล้วจะให้พนักงานประทับรับฟ้อง นำขึ้น ปรึกษาลูกขุน ณ ศาลหลวงว่า คดีนี้ควรจะรับพิจารณาหรือไม่ ถ้าลูกขุน ณ ศาลหลวง เห็นว่าสมควรรับ ก็จะชี้ว่า ศาลกรมไหนควรพิจารณาคดีนี้ แล้วจึงส่งสำนวนฟ้องกับตัวโจทย์ไปยังศาลนั้น ๆ ตุลาการจะออกหมายเรียกจำเลยมา ให้การแล้วส่งคำให้การไปให้ลูกขุน ณ ศาลหลวง ชี้ ๒ สถาน คือ ข้อใดรับกันในสำนน และข้อใดต้องสืบพยาน ถ้าต้องสืบพยานตุลาการจะสืบพยาน สืบเสร็จแล้วจึงส่งให้ลูกขุน ณ ศาลหลวง ชี้ว่าใครผิดใครถูก และลูกขุน ณ ศาลา จะทำหน้าที่บังคับคดีและลงโทษผู้ผิด ถ้าคดีความมีปัญหามาก ตัดสินยาก หร่อคู่คดีไม่พอใจ ไม่ยอมรับคำตัดสินก็ให้นำขึ้นกราบบังคมทูล ดังพระไอยการลักษณะตุลาการ กล่าวไว้ว่า ?อนึ่งความนั้นข้องขัดจะพิพากษาบังคับ บัญชายากไซร้ ให้ขุนกาลชุมนุมจัตุสดมให้ช่วยว่า ถ้าพิพากษามิได้ให้เอากราบบังคมทูลพระรพุทธฺเจ้าอยู่หัวจะตรัสเอง และในการฟ้องร้องมีกฎหมายกำหนดมิให้ฟ้องร้องบุคคล ๗ ประเภท ดังข้อความต่อไปนี้ 

ผู้มีอรรถคดีจะมาให้กฎหมายรับฟ้อง ห้ามมิให้รับฟ้องไว้บังคับบัญชานั้น มีในหลักอินทพาษ ๗ คือ คนพิกลจริตบ้าใบ้ ๑ คนเสียจักษุทั้งสองข้างมิได้เห็น ๑ คนเสียหูทัง ๒ ข้างมิได้ยิน ๑ เป็น ง่อยเปลี้ยเดิรไปมามิได้ ๑ เป็นคนกยาจกถือกระเบื้องกะลาขอทาน ๑ เป็นคนสูงอายุศมหลงใหล ๑ เด็กต่ำอายุศมเอาถ้อยคำมิได้ ๑ เป็น ๗ จำพวก 

สรุปว่าการปกครองกรุงศรีอยุธยา ระยะแรก รับแบบสุโขทัยมาในข้อที่ว่าปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เช่นเดียวกัน แต่ต่างกันในการเน้นความสำคัญของผู้ปกครองคนละลักษณะ คือ สุโขทัยเน้นความสำคัญดุจบิดาปกครองบุตร และใช้คติสกุลวงศ์ ส่วนสมัย กรุงศรีอยุธยาปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างแท้จริงตามแบบเขมร 

ยุคสมัยกรุงสุโขทัย

 

ในปี พ.ศ.๑๗๙๒-พ.ศ.๑๙๘๑ ราชอาณาจักรไทยได้สถาปนาขึ้นเป็นกรุงสุโขทัย สมัยสุโขทัยเป็นการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ คือ พ่อขุนแห่งกรุงสุโขทัยทรงเป็นประมุขและทรงปกครองประชาชนในลักษณะ "พ่อปกครองลูก" คือถือพระองค์องค์เป็นพ่อที่ให้สิทธิและเสรีภาพ และใกล้ชิดกับราษฎร มีหน้าที่ให้ความคุ้มครองป้องกันภัยและส่งเสริมความสุขให้ราษฎร ราษฎรในฐานะบุตรก็มีหน้าที่ให้ความเคารพเชื่อฟังพ่อขุน 

พระมหากษัตริย์แห่งกรุงสุโขทัยทรงดำเนินการปกครองประเทศด้วยพระองค์เอง โดยมีพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ เป็นผู้ช่วยเหลือในการปกครองต่างพระเนตร พระกรรณ และรับผิดชอบโดยตรงต่อพระองค์ อาณาจักรสุโขทัยได้ขยายอาณาเขตออกไปอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะสมัยพ่อขุนรามคำแหงมหาราช พระองค์ได้รวบรวมหัวเมืองน้อยเข้าไว้ในปกครองมากมาย ยากที่จะปกครองหัวเมืองต่างๆ ด้วยพระองค์เองได้อย่างทั่วถึง การเมืองการปกครองต่างๆ ในสมัยนั้นอาจจำแนกออกได้เป็น 2 ลักษณะคือ

๑.การปกครองส่วนกลาง ส่วนกลาง ได้แก่ เมืองหลวงและเมืองลูกหลวง เมืองหลวง คือสุโขทัยนั้นอยู่ในความปกครองของพระมหากษัตริย์โดยตรง เมืองลูกหลวง เป็นเมืองหน้าด่านที่อยู่รายล้อมเมืองหลวง ๔ ทิศ เมืองเหล่านี้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งให้พระราชโอรสไปปกครองได้แก่

(๑)ทิศเหนือ เมืองศรีสัชนาลัย (สวรรคโลก)

(๒)ทิศตะวันออก เมืองสองแคว (พิษณุโลก)

(๓) ทิศใต้ เมืองสระหลวง (พิจิตร)

(๔) ทิศตะวันตก เมืองกำแพงเพชร (ชากังราว)

๒.การปกครองหัวเมือง หัวเมือง หมายถึงเมืองที่อยู่นอกอาณาเขตเมืองลูกหลวง มี ๒ ลักษณะ คือ

(๑)หัวเมืองชั้นนอก เป็นเมืองที่อยู่ห่างไกลจากกรุงสุโขทัย หรืออยู่รอบนอกของเมืองหลวงบางเมือง มีเจ้าเมืองเดิม หรือเชื้อสายของเจ้าเมืองเดิมปกครองบางเมือง พระมหากษัตริย์แห่งกรุงสุโขทัยทรงแต่งตั้ง เชื้อพระวงศ์หรือข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่ไว้วางพระราชหฤทัยไปปกครอง บางครั้งเรียกหัวเมืองชั้นนอกว่า เมืองท้าวพระยา มหานคร

(๒)หัวเมืองประเทศราช เป็นเมืองภายนอกพระราชอาณาจักร เมืองเหล่านี้มีกษัตริย์ของตนเองปกครอง แต่ยอมรับในอำนาจของกรุงสุโขทัย พระมหากษัตริย์แห่งกรุงสุโขทัยเป็นเพียงเจ้าคุ้มครอง โดยหัวเมืองเหล่านี้จะต้องส่งเครื่องราชบรรณาการมาถวาย และส่งทหารมาช่วยรบเมื่อทางกรุงสุโขทัยมีคำสั่งไปร้องขอ